勒紧债务风险的缰绳 --《加强地方政府性债务管理的意见》解读

分类:会计律师 时间:2018-11-27 阅读量:

10月2日,国务院发布《加强地方政府性债务管理的意见》,落实新预算法相关规定,建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制,坚决制止违规举债,切实防范化解财政金融风险。记者第一时间采访有关部门和专家,对意见内容进行了解读。

省级政府为举债主体,只能发行政府债券,限定规模及用途

意见的一大亮点,是明确了举债主体、举债方式、举债规模以及举债程序,进一步规范了地方政府债务资金的使用,并通过建立风险预警和完善应急处置等落实偿债责任,着力解决地方政府性债务“怎么借、怎么管、怎么还” 的问题。

意见明确,经国务院批准,省级政府可以适度举债,市县确需举债的只能由省级代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。

地方政府举债采取政府债券方式。对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务,发行一般债券融资,主要靠一般公共预算收入偿还;对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务,发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。地方政府债务实行限额管理。一般债务和专项债务规模纳入限额管理,由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务,必须报本级人大或其常委会批准。

在规范地方政府债务资金使用上,意见也作了严格规定:一是限定债务用途。债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。建立对违规使用债务资金的惩罚机制。二是纳入预算管理。将一般债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。或有债务确需政府承担偿债责任的,偿债资金要纳入预算管理。

如何落实地方政府偿债责任?意见明确指出,划清政府与企业、中央与地方的偿债责任。分清政府债务和企业债务的边界,切实做到谁借谁还,风险自担。地方政府对其债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则。

同时,还要建立风险预警机制和完善应急处置预案。定期评估各地区债务风险状况,对债务高风险地区进行风险预警。当地方政府难以自行偿还债务时,及时启动应急处置预案和责任追究机制。此外,还要完善政府综合财务报告、考核问责、政府信用体系建设、债权人约束等各项配套制度。

修明渠堵暗道,加快建立地方政府举债机制,坚决制止违规举债

“允许地方政府发债不是全面放开,而是要加强管理,有堵有疏。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为,在法律的框架下允许地方政府适度举债,能够弥补建设资金不足,符合代际公平原则,也是国际的通行做法。

长期以来,由于没有赋予地方政府规范的举债权限,缺乏全面系统的管理机制,地方政府举债缺乏“明渠”,主要通过融资平台公司等方式举借政府性债务。这不仅难以有效发挥政府信用低成本融资的优势,还导致了局部地区风险加速积累。这些问题如不采取综合治理措施,局部地区风险有可能成为经济社会持续健康发展的隐患。

“意见明确规定,地方政府债务不得通过企事业单位来举借,举债方式只能发行政府债券。”乔宝云表示,依法将公开发行债券作为地方政府唯一举债渠道,有利于增强财政透明度,促进经济长远健康发展,对于提高国家治理能力和水平具有重要意义。

“防范债务风险,规模控制是核心内容。”财政部预算司有关负责人介绍,从国际经验看,各国主要采取上级控制和市场约束两种手段。市场化程度高、联邦体制的国家通常以市场约束为主,上级控制为辅;市场化程度较低、单一体制的国家通常以上级控制为主,市场约束为辅。在我国现阶段,市场对政府约束偏软,难以实现主要依靠市场约束地方政府举债。因此,对地方政府债务规模实行限额管理,勒紧债务风险的“缰绳”,是十分必要的。

妥善处理存量债务,确保在建项目资金,力促改革平稳过渡

在原法律框架下,地方政府可以通过银行贷款等方式为保障性住房、公路、水利等举债。现在禁止地方政府通过银行贷款等方式举债,会不会影响这些领域建设?

对此,财政部预算司有关负责人解释说,尽管新修订的预算法限定了地方政府举债方式,禁止通过银行贷款等方式举债,但地方政府仍可以为保障性住房、公路、水利等项目建设发行专项债券或者将一般债券资金用于这些领域,增加新的资金来源。同时,意见积极推广使用政府与社会资本合作模式(PPP),鼓励企业通过银行贷款、企业债、中期票据等市场化方式融资,参与公益性项目建设。另外,对融资平台公司在建的公益性项目,也允许过渡期内继续通过银行贷款等原定融资方式筹资建设。目前,在地方政府的存量债务中,政府债券只占很小一部分,大部分债务是通过融资平台举债或通过企业发债,这些资金利息高、期限短,用于基础设施等周期长的建设项目,属于资金错配,地方政府偿债压力大。

 

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